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中央政府通过郡守统治地方,这是汉帝国地方统治的基础。但到了东汉时期,因豪族阶层制约了太守权限,导致郡一级的地方统治相对弱化。为了克服这种情况,中央政府便将支配权委之于监察官刺史。颇具讽刺意味的是,这反而导致刺史、州牧权限增大乃至谋求自立,中央政府的地方支配力进一步弱化。